仝志辉 韦潇竹 | 通过集体产权制度改革理解乡村治理：文献评述与研究建议【转】

摘    要：乡村振兴战略提出“治理有效”目标进一步增强了学界对乡村治理研究的关注。改革开放40年来, 乡村治理一直受到集体产权制度改革的不同定位和改革措施的影响。通过集体产权制度改革理解乡村治理, 是现有文献中初露端倪但仍需加强的积极取向。集体产权改革的不同历史阶段, 及其在不同村庄的不同措施引发的不同制度绩效, 加上乡村振兴战略的整体性和协同性, 都说明了集体产权制度改革的治理效应应该被着重研究。农村集体产权制度改革影响乡村治理, 是通过治理主体效应、治理资源效应和治理机制效应等三种路径实现的。对治理主体效应、治理资源效应和治理体制机制效应的重点分析, 揭示了农村集体产权制度影响乡村治理的不同路径。

关键词：乡村治理; 集体产权制度改革; 治理资源效应; 治理主体效应; 治理体制机制效应;

一、前言:从反思中国乡村治理的研究缺陷开始

党的十九大明确将“治理有效”作为实施乡村振兴战略的一项基本要求, 进一步增强了学界对乡村治理研究的关注。但是正如部分研究者感觉到的那样, “乡村治理”本身是一个颇具开放性的概念, 目前学界对其内涵和外延并无共识, 实践中的乡村治理更呈现出各种不同样态。乡村治理内涵的泛化与模糊, 一方面可能形塑了乡村治理理论研究和具体实践之间的“鸿沟”, 另一方面或将模糊乡村治理有效的目标和路径。因此, 推动乡村治理升级优化的实践任务, 迫切需要在基本实践层面对其涵盖的内容提供一个基本依循。但更为重要的是, 研究者们需要深入反思上述乡村治理概念含混不清、理论不适实践等种种问题。

乡村治理既是中国现代化进程中派生出来的一个重大实践问题, 也是治理理论引入乡村问题研究产生出来的一个重要研究领域。1因此, 乡村治理概念的模糊和泛化, 首先在相当程度上受到了治理研究中某些“先天不足”的影响。王绍光在陈述这种“先天不足”时指出, “过去二三十年主流治理研究基本上是宣扬一种规范性主张, 即新自由主义的主张, 缺乏扎实的实证性根基, 只是一个‘空洞的能指’, 其大行其道的秘密恰恰是因为基本概念含糊不清”。2虽然中国乡村治理研究的繁荣并非仅仅因承续这种“先天不足”而获得, 但它也在一定程度上因沾染治理研究中“新自由主义”的规范性主张而引起关注。乡村治理研究应当作为一项具有中国特色实践的研究, 一方面应该具有相当程度上的制度自觉和价值自觉, 另一方面乡村研究者们应该深入调查、扎实进行经验研究并形成一定的学术传统。但上述两方面无论哪一方面都并未令人完全满意。乡村治理过去所专注的研究和实践主题更多偏重于乡村选举、社会组织等领域。首先, 这些领域本身就带有较强的西方价值判断;其次, 西方学者对中国乡村治理的研究也往往从其固有的价值判断出发, 重理论模型的构建, 而缺乏对乡村治理在现实运作中所面临诸种实际问题的理论揭示;第三, 国内学者虽然对乡村治理所面临的实际的、具体的问题进行了深入研究, 有效弥补了前述的研究不足, 但研究数据的获取主要按照既有的理论框架来设计问卷和问题, 数据分析也大多未能逃脱既有的理论模型, 因此后续研究往往衍生了很多基于同样价值观的细致的复制性结论。当前, 构建新时代乡村治理体系这一战略目标的提出, 更加要求研究者们明确乡村治理内涵, 揭示乡村治理机制, 反思过去研究中出现的偏向。也许我们可以尝试从更具有中国本土和特色的实践中去理解乡村治理, 从这些实践的复杂过程中去揭示乡村治理机制。

党的十九大之后, 农村集体产权制度成为乡村振兴战略制度和政策供给的核心内容之一。以往的研究, 往往把农村集体产权制度改革仅仅作为农村经济体制改革的一项重要内容来看, 最多是谈及它对于治理资源方面的影响。3但本文认为, 由于产权和治权之间存在着一定的对应关系, 集体产权制度改革本身就是乡村治理体系改革。它直接带来了治理资源、治理主体和治理体制机制的重大变化。因此, 我们在乡村振兴战略的具体实践和理论研究中, 不应仅仅局限于集体产权制度改革本身。产权制度改革和治理体系的优化是构建新时代乡村治理体系的一体两面, 这正是乡村振兴战略和农村发展的整体性、关联性的一个重要表现。

因此, 本文基本的关切在于:我们是否可以建立一种更具中国特色、更具学科包容性的分析框架, 以在中国乡村治理的具体语境下, 更好地理解农村经济发展、产权制度变迁与乡村治理之间的关系。基于这种关切, 本文主要做的工作是, 基于对既有研究文献的评述, 探讨怎样将农村集体产权制度改革研究和乡村治理研究联通起来, 发现农村集体产权制度改革影响乡村治理的路径。在前言部分, 我们提出要反思中国乡村治理研究的缺陷, 密切关注农村集体产权制度改革与乡村治理的关系;第二部分回顾和梳理了农村集体产权制度的历史变迁和发展历程, 加深对农村集体产权制度改革历史维度的理解;第三部分, 通过文献分析, 认为农村集体产权制度研究和乡村治理研究没有充分地互相参照;第四部分主要基于逻辑演绎和文献研究方法, 尝试从当代中国的治理话语体系中, 进一步理解并厘清农村集体产权制度改革影响乡村治理的具体路径;最后一部分对研究的可能方向, 以及当前农村集体产权制度改革中存在的问题进行简要探讨。

二、农村集体产权制度的发展和改革历程

农村集体产权伴生于20世纪50年代的合作化运动, 是一种中国特有的产权制度安排。4我国农村集体产权制度的变迁与发展, 大致经历了三个不同阶段:

(一) 建立与强化:合作化运动与人民公社制度 (1953—1978年)

根据1953年提出的过渡时期总路线, 我国在1953—1956年间通过合作化运动完成了农村土地所有制的第二次改革, 将农民土地所有制改造为集体土地所有制, 农村集体产权制度由此建立。合作化时期, 农村集体产权渐次依托于三种不同的组织形式并不断强化:一是互助组 (1951—1953年) 。互助组一般由相邻的几户农民组成, 成员通过临时性的短期合约, 在农忙时将各自的劳动力、农具和牲畜集中起来, 互助组制度基本没有影响农业生产资料农民所有制的产权关系, 农民既是财产的所有权主体, 也是直接经营者, 并享受财产收益权。二是初级合作社 (1953—1955年上半年) 。初级合作社一般由20~30户农户组成, 农民以土地、牲畜、农具等私人生产资料入股合作社统一经营, 生产资料由集体共同使用, 集中劳动并评工记分, 实行按劳分配和按股分红。在初级合作社制度下, 农民仍是财产的所有权主体, 经营权则转让给了集体, 统一经营所取得的总收益由合作社集体占有和分配, 即在补偿生产资料成本、扣除上交的各种税费、提留集体公积金和管理费之后, 剩余部分按股分红, 农民享有财产收益权。集体和集体产权在初级合作社阶段初步形成。5第三是高级合作社或集体农场 (1955年下半年—1956年底) 。1955年7月底提出的《关于农业合作化问题的决议》和同年10月通过的《关于农业合作化问题的决议》, 将农业合作化运动推向高潮, 大量的初级社转为高级社, 许多互助组和个体农民直接并入高级社。到1956年6月, 全国1.2亿农户中, 加入农业合作社的已有1.1亿户, 占农户总数的91.7%。其中, 有3500万户加入初级合作社, 有7500万户加入高级合作社。6高级社较之初级社在产权关系上发生了根本转变。除宅基地、坟地和部分自留地之外, 社员私有的土地、耕畜和大、中型农具等生产资料, 全部无偿转为合作社集体所有, 取消初级社时期的土地报酬和集体分红, 实行统一劳动, 按劳分配。

1958年9月发动人民公社化运动, 到年底基本实现公社化, “三级所有, 队为基础”的人民公社制逐步确立。1962年9月中共八届十中全会讨论并通过了《关于进一步巩固人民公社集体经济、发展农业生产的决定》和《农村人民公社工作条例 (修正草案) 》, 明确规定:“农村人民公社的基本核算单位改为生产队 (即原来的生产小队) 、三级所有, 队为基础, 三十年不变, 生产队范围内的土地 (包括社员自留地、自留山、宅基地等) , 都归生产队所有, 一律不准出卖;生产队范围内的劳动力, 都由生产队支配;生产队集体所有的大牲畜、农具, 公社和大队都不能抽调。”7人民公社时期的产权制度安排呈现出“共有共用”的产权特征, 农村集体产权高度强化。

在特定的历史条件下, 农地所有权与经营权高度统一的农村集体产权制度安排无疑具有重要的经济、政治意义:一方面, 解决了农民个体经营、分散生产的规模局限性问题;另一方面, 也在一定程度上缓解了农村中存在的贫富差距问题。8但这一时期的农地既是集体的, 也是国家的, 所有权与经营权的高度统一, 产权主体和产权关系模糊不清。而农民不仅失去了土地等生产资料, 也失去了对自己劳动力的支配权利以及财产收益权, 大大弱化了剩余合约和剩余收益的激励功能。9随着客观形势的变化, 人民公社时期的农村集体产权制度所内生的无效劳动增加、劳动监督成本过高等弊端逐步显现, 10改革亟待进行。

(二) 家庭联产承包责任制和股份制改革 (1978—2013年)

改革开放以后, 从1978年安徽凤阳小岗村率先实行大包干, 到1982年和1983年连续两个“中央一号文件”为家庭联产承包经营责任制确认了合法性、指明了工作方向, 再到1983年底全国97.8%的农村基本核算单位实行包产到户, 实行联产承包队数达81.3万个, 占生产队总数的99.5%。11短短几年间, 原有的人民公社制转变为以家庭承包为主要形式、生产经营“统分结合”的联产承包责任制。在家庭联产承包责任制的制度框架下, 农地集体所有权与农户承包经营权开始发生分离, 呈现“共有私用”的产权特征。农地的占有、使用、收益、处分四大权能逐步在集体所有权与农户承包经营权之间进行分割, 总的趋势是农地经营使用方面的权能不断由集体让渡给承包户。12

20世纪80年代实行家庭联产承包经营制是对过去人民公社时期集体产权制度的一次重要改革。这一时期的集体产权制度改革首先围绕土地产权进行承包权和经营权的“两权分离”, 在实践中直接表现为对集体财产的分割, 家户重新成为最基本的农业生产单位。原有的集体经济组织也因此迅速瓦解, “集体”这一概念普遍由公社、生产大队和生产队相应转变为乡镇政府、村民自治委员会和村民小组。而在一些集体经济较为发达的地区, 原生产队改组为经济联合社, 原生产大队改组成为经济合作社, 乡镇企业 (“社队企业”) 也广泛存在。到20世纪90年代中期, 经济合作社、经济联合社、乡镇企业进行股份制改革, 此后国家又进一步实施了农村税费体制、“四荒”拍卖、草原承包制度、集体林权制度、小型农田水利体制等一系列改革, 使农村集体所有制的存在范围、实现形式、产权结构均发生深刻变化。

“两权分离”的家庭联产承包责任制改革、农村经济合作社与乡镇企业的股份制改革等作为我国农村集体产权制度的第一次制度创新, 无疑对我国农业经济增长、农村社会稳定、农民生活水平提升发挥了巨大作用, 取得了良好的制度绩效。但近年来, 家庭联产承包责任制存在的土地产权主体不明、土地承包经营权不稳定、土地产权残缺、农地细碎化、土地流转不畅等问题引发广泛关注和讨论;13乡镇企业凋敝、集体经济衰败、股份制改革流于形式、个人股限制较大、改革后的相关管理制度未健全等问题也有待解决。14特别是随着我国国民经济进入新常态, 社会发展进入新阶段, 改革进入深水区, 聚焦到农业和农村经济, 迫切需要调整的生产关系就是农村集体产权制度。

(三) 农村集体产权制度改革的新时期 (2013年至今)

2013年, 党的十八届三中全会首次明确提出了农村集体产权制度改革的任务要求。2014年, 党中央、国务院审议通过了《积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案》, 确定在全国29个县 (市、区) 开展试点, 推进了农村集体产权制度改革。2015—2018年连续4次中央“一号文件”为农村集体产权制度改革明晰了具体方向和重点。当前, 农村集体产权制度改革要分类施策, 主要从集体所有的土地等资源性资产、用于集体统一经营的经营性资产和用于公共服务的非经营性资产三个方面具体推进。

首先, 对集体所有的土地等资源性资产的改革, 要全面完成土地承包经营权确权登记颁证工作, 实现承包土地信息联通共享, 保持土地承包关系的长久不变。扎实推进房地一体的农村集体建设用地和宅基地使用权确权登记颁证。完善农村承包地“三权分置”制度, 在依法保护集体土地所有权和农户承包权的前提下, 平等保护土地经营权, 农村承包土地经营权可以依法向金融机构融资担保、入股从事农业产业化经营。完善农民闲置宅基地和闲置农房政策, 探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”, 落实宅基地集体所有权, 保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权, 适度放活宅基地和农民房屋使用权, 不得违规违法买卖宅基地, 严格实行土地用途管制, 严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。

其次, 对用于集体统一经营的经营性资产的改革, 要全面开展农村集体资产清产核资、集体成员身份确认, 加快推进集体经营性资产股份合作制改革。推动资源变资产、资金变股金、农民变股东, 探索农村集体经济新的实现形式和运行机制。坚持农村集体产权制度改革正确方向, 发挥村党组织对集体经济组织的领导核心作用, 防止内部少数人控制和外部资本侵占集体资产。维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权, 引导进城落户农民依法自愿有偿转让上述权益。研究制定农村集体经济组织法, 充实农村集体产权权能。

第三, 对用于公共服务的非经营性资产的改革, 主要是结合新农村建设, 建立探索集体统一经营的运行管护机制, 更好地为集体成员和社区居民提供公益性服务。

总之, 当前深入推进农村集体产权制度改革, 不是要改变农村集体所有制, 而是在坚持公有制主体地位、坚持农村土地集体所有制的基本前提下, 发展一种更具效率的产权制度安排, 进一步明晰农村土地等集体资产的占有、使用、收益、处分等各项实际财产权利, 完善产权交易市场, 优化产权配置。

三、农村集体产权制度改革研究与乡村治理研究的脱节

自我国农村集体产权确立以来, 研究者们对农业合作化运动时期和人民公社时期的农村集体产权制度模式、 (1) 制度绩效、16实践问题、17历史经验18等进行了深入总结, 积累了较为丰富的文献。但更多的研究文献集中在农村集体产权制度的第一次制度创新之后。对“两权分离”的家庭联产承包责任制改革、农村经济合作社与乡镇企业的股份制改革等领域的研究, 在早期首先是作为中国农村改革中的具体问题进入中外学者们的研究视野, 学者们较少从改革中的产权制度、结构、绩效等维度进行研究。特别是由于家庭联产承包责任制与个体经济下的家庭生产经营有不少相似之处, 因此曾一度使中国农村改革的“非集体化”“私有化”论占据研究的主流。19但在农村经营体制变迁、农村集体产权制度改革推进和深化的现实层面, “私有化”论的解释力日显不足。一方面, 市场经济改革是否必然导致分散化和私营化本就是有待证明的问题;20另一方面, 改革后中国乡村发展的实际进程也与私有化论的预期有较大差异, 涌现了一批集体经济发达的村庄社区, 如“苏南模式”、天津大邱庄、江苏华西村、河南刘庄和南街村、湖北幸福村等。换言之, 传统理论不能解释这样一些现象:首先, 为什么同样实行农村土地集体所有制下的家庭联产承包经营, 有的农村社区选择分散化生产和经营, 有的农村社区仍然坚持集体经营?其次, 为什么有的农村社区经济在分散化、市场化背景下取得良好的发展绩效, 有的社区却仍然不甚乐观?再次, 为什么一些农村社区选择重新向集体经济复归, 甚至逐步发展成为具有新结构特征的“超级村庄”?21

既有理论的缺陷及与实践上的反差, 进一步打开了中国乡村问题研究、农村集体产权制度改革研究中的新制度经济学视角。经济学家们基于经济增长的“制度决定论”, 22将农村集体产权制度特别是农村集体土地产权制度作为内生制度变量纳入解释中国农业现代化和农村经济发展的分析框架, 并将之视为一个重要的动力因素, 强调有效的农地产权制度安排是经济长期增长的关键。23一些学者关注上述影响是如何发生的, 即从农地产权制度功能、结构等维度分析农村集体产权制度影响农业生产力和经济绩效的路径与机制。一般认为农村集体产权制度通过稳定、激励、约束、资源配置、技术进步、降低交易费用等产权功能影响农业生产主体的理性选择从而发生作用。24Liu、Carter and Yao等人的系列研究则从产权结构视角出发, 提出了地权完整性的分析概念, 将地权稳定性、交易权和使用权作为衡量地权完整性的三个主因子, 运用调查数据实证分析了农地产权制度通过要素配置效率、农户现期投入动力和长期投入信心的具体路径影响土地产出效率。25随着农村集体产权制度改革的纵向推进, 分析农村集体产权制度变迁动力、机制及其对农业生产、经济绩效发生的不同阶段影响成为一个重要努力方向。诱致性和强制性制度变迁论、26经济史论、27路径依赖论、28互动博弈论、29、制度黏性论30是这类研究较为经典的分析框架。但无论基于怎样的分析框架, 学术界与实务界的一项基本共识在于:在农村土地集体所有的前提下, 倡导建立和完善归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村集体产权制度。当前, 深入推进土地确权和“三权分置”的农村集体土地产权制度改革, 以及农村社区集体经济组织、乡镇集体企业的股份制改革等均体现了实践层面的努力。因此, 理解农村集体产权制度实践所呈现的多样形式、差异表现, 31探索农村集体产权制度改革的有效形式和制度经验32也成为研究的热点与重点。

农村集体产权制度改革无疑是激发新一轮农村经济效率与活力的一项关键制度。但是当人们探讨制度效率时, 公平问题始终是无可回避的另一个方面。历史的经验也告诉我们, 单方面追求效率或单方面追求公平的农村集体产权制度都是不可持续的。33因此, 农村集体产权制度改革中效率与公平的关系, 仍然是当前改革中必须审慎思考并妥善解决的问题。事实上, 一些学者较早注意到农村土地本身承载着一定的社会保障和吸纳失业人口的功能, 并指出公平问题是农地制度的一个重要评价方面和农村经济问题研究必须回应的问题;此外, 还应看到农村集体产权改革中的国家、集体、村干部、农民、资本等主体的关系、行为的变化, 以及这些主体对制度改革的反向影响。34但通过追踪后续的相关研究, 在新制度经济学的研究视角下, 经济学界对农村集体产权制度改革中的公平问题及其所涉及的社会层面的相关讨论仍不够充分。

制度公平、行动者行为、关系网络等更贴近农村发展的社会层面与运作细节, 是乡村治理研究更为关注的重点问题。从乡村治理的研究视角来看, 前述经济学理论与实践所形成的反差, 表明不同村庄在农村集体产权制度变迁与改革时发生了差异化选择和差异化制度绩效。但在很长一段时间里, 这种村庄经济制度和经济基础的差异却似乎并未作为一个重要的研究“自变量”在中国乡村治理研究中得到足够的关注。在乡村治理的研究中, 学者们更偏好从村庄内部权力结构、35村庄内部网络关系、36村庄精英、37社区记忆、38宗族结构、39道德秩序40等乡村社会层面的不同维度, 来考察和分析乡村治理的结构、机制与效果。这类研究侧重于描述和解释相对静态的乡村治理秩序, 对于更具动态性的研究命题———乡村治理结构或体系的变迁和发展则相对关注不足。并且在这类研究中, 乡村治理实践的经济基础———村庄经济制度选择与结构———往往被“背景化”或成为了一个不言自明的“潜在假设”。

因此, 应改变乡村治理研究的片面想法, 真正把集体产权改革对乡村治理的影响纳入思考范围。本文初步认为农村集体产权制度改革不仅是激发新一轮农村经济效率与活力的制度关键, 也是乡村振兴战略中实现乡村善治的枢纽环节。

四、农村集体产权制度改革影响乡村治理路径的再界定

根据现代产权理论, 产权的直接内容是人对财产的行为权利, 是人们在资源稀缺性条件下使用资源的规则。这种行为权利又体现了人们在财产的基础上形成的相互认可的关系, 即产权的本质特征。产权通过影响激励与行为, 进而影响事情的结果或绩效。因此, 激活农村各类要素潜能、激发农村多元治理主体的创造性与活力, 明晰产权尤为关键。一方面, 集体经营性资产如果不明晰归属、完善权能、盘活整合、创新机制, 就难以在市场经济体制下发挥应有的作用;此外, 如果不尽早确权到户, 在城乡一体化的进程中, 这些资产就有流失或被侵占的危险;41另一方面, 农村产权制度作为协调乡村社会各主体权益关系的制度安排, 也决定着多元治理主体的行动空间和行动策略。党的十九大、党的十八届三中全会以及连续5年的中央“一号文件”持续强调推进与深化农村集体经济组织产权制度改革, 并逐步明确了改革的方向和重点。本文认为, 农村集体产权改革影响乡村治理主要从以下三条不同效应实现:

(一) 治理资源效应

农村集体产权制度改革影响乡村治理, 首先可以作为一种治理资源效应解释。这种治理资源效应具体表现为集体经济发展水平和资源要素流动性。

1. 集体产权制度改革和集体经济发展水平

集体经济首先可以为乡村治理提供必要的物质基础和财力保障。农村改革之初, 对曾一度出现的分光集体资产的错误做法, 学界很快就出现了反思的声音。42这一时期对于集体经济发展状况的看重, 主要是认为其对于家庭经营农户可以提供生产和经营服务, 也可以供给村庄公共物品、发展村庄公益事业, 即集体经济对于狭义上的农村发展的支撑作用。43农村治理制度的改革发生于集体经济组织之外, 即按照村民自治制度的要求, 从村庄政治和社会管理权力如何产生、运行的角度设计和构建村民委员会及其下属组织。本着“政经分离”“政社分离”的思路, 发展集体经济和进行村级治理分属社会的经济和政治社会层面, 两者的联系仅仅在于集体经济可以为村级治理提供财力保障。44但在政治学研究开始深入村庄, 张厚安、徐勇等学者发展出微观政治学、实证政治学的研究取向之后, 45研究者在深入研究村庄政治的过程中, 立刻觉察到集体经济对于村级治理的影响并非仅仅局限在提供财力支持方面。项继权对不同村庄集体经济发展的情况和特点进行了纵向 (历史分析) 与横向 (村庄现状) 的总结, 之后分别对三个集体经济发展较好的村庄的村治状况进行静态和动态的考察, 实际上也论述了村庄的集体经济发展特征与村治的关联。研究发现, 不同的经营模式通过产权制度的不同安排, 对村庄的社会经济、治理组织、公共权力产生影响, 并具体通过组织决策、公共管理、公众参与的路径实现这种影响。换言之, 集体经济的发展状况对于村级治理的事务设置、权力产生、干群关系、权力监督等各个方面都产生影响。46此后对上述方向深入展开分析和讨论就成为后继学者努力的方向。47

2. 集体产权制度改革和资源要素流动性

在长期的城乡二元体制背景下, 实现振兴乡村最大的困难在于如何推动资源要素 (人、财、物) 真正地向农村流动。按照市场的运作逻辑, 资源要素总是自发地向城市或资源配置效率较高的行业靠拢。由于农业的投入产出效率相对较低, 因此不仅需要政府宏观调控的支持, 还需要通过增强资源流动性进而提高各项资源的配置效率。资源流动性与产权制度密切相关。当前进行归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度改革, 能够大大提升农业发展和乡村建设的资源配置效率。如通过土地承包经营权确权登记颁证, 明晰权属, 并在确权的基础上, 进一步规范土地承包经营权流转中的转包、出租、抵押、担保等权利, 赋予用益物权人48更多的自主性权利, 从而使土地资源要素流转更顺畅, 为土地资源整合, 实现适度规模的农业生产经营, 以及吸引资本和人才从城市向乡村流动提供产权制度激励。

(二) 治理主体效应

乡村治理是落实乡村振兴战略各项任务的总抓手。不论是重塑城乡关系还是巩固和完善农村基本经营制度, 是深化农业供给侧结构性改革还是促进绿色发展, 是传承发展提升农耕文明还是打好精准脱贫攻坚战, 都离不开乡村治理。但任何一项治理政策、工作或任务最终都要依托于一个个具体实在的组织和个人, 即治理的主体之上。因此, 农村集体产权制度改革影响乡村治理可以理解为一种治理主体效应。这种效应具体表现在有利于新型集体经济组织发展壮大、促进乡村治理主体多元化发展。

1. 集体产权制度改革和新型集体经济组织

集体产权制度改革, 重要任务是健全农村集体经济组织, 赋予集体经济组织法人主体地位, 使农村集体发展有组织、有载体。改革开放40年来, 由于实行了家庭联产承包为主的农业生产责任制、调整农村产业结构、兴办乡镇企业, 农业生产力得到了较大发展, 农民生活得到了较大改善。但由于相应的集体产权制度改革的滞后, 集体经济内部的各种矛盾逐渐显露, 如集体经济理论上的民办与事实上的干部包办之间的矛盾、集体经济组织名义上的民主与事实上的不民主之间的矛盾、集体经济组织制度上的干部民选与事实上的委任制之间的矛盾、集体经济组织法律上的民有和事实上所有者缺位之间的矛盾。49上述矛盾的存在, 导致许多地方集体经济组织逐渐失去了对农民群众的吸引力, 导致集体资产流失、办社骨干和专业技术人员流失、集体资产管理不善、经营效益不高等问题, 也证明了传统农村集体经济组织背离了合作经济的基本原则, 影响并制约着农村经济和生产力水平的进一步发展和农民生活水平的进一步提高。当前, 农村集体产权制度改革通过改制设立的方式, 将实行共同共有产权制度的传统集体经济组织改造成为实行按份共有的社区型股份合作组织。农村集体经济组织是提高农民组织化程度的有效载体, 推进农村集体产权制度改革有利于进一步发挥农村集体经济组织带领农民群众实现乡村振兴的重要作用。

2. 集体产权制度改革和治理主体多元化

产权与治理有着很强的关联性。产权要通过一定单位来运作和实现;治理更要以一定单位为依托。因而, 单位就影响甚至决定着产权与治理的关系, 决定产权与治理的绩效。50因此, 农村集体产权制度改革首先通过新型农村集体经济组织的建构与优化, 提升了原有乡村治理场域中的农民组织化水平, 激活村庄内部的治理主体。其次, 农村集体产权制度改革促进集体经济发展, 在一定程度上增强了乡村对人才和资本的吸引力。第三, 农村集体产权制度改革中明晰集体资产权属和经济组织成员资格, 不仅意味着产权主体及其权责利的明确, 也意味着各个治理主体的规范与各项治理事务明确, 有利于一些村居场域中非户籍人口、“外嫁女”等大量流动人口的利益诉求实现和利益冲突解决, 为城乡人才流动、资源流动减少了后顾之忧, 也为实现多元治理主体有效参与公共事务打开了通道。

(三) 治理体制机制效应

集体产权结构和集体经济的经营和管理方式, 决定了社区权力资源不同的配置和运用方式, 进而形成不同的社区权力结构和治理方式, 从而对农民生活及社会和社区的社会政治及经济结构有着决定性的影响。51首先, 农村集体产权制度改革通过土地确权和集体成员资格界定, 为乡村治理结构、治理体制的优化和创新提供了可能性。明晰成员产权和资格, 有利于推动乡村治理各主体的责权利统一, 并据此建立新的治权结构, 妥善处理不同治理主体间的利益博弈。如广东南海地区依托于农村集体产权制度改革政策的不断完善和实践的深化, 通过进行“政经‘五分离’”改革, 搭建了农村基层新的组织管理系统, 由此重构了农村基层新的治理结构, “形成了以党组织为核心、自治组织为主体、集体经济组织为支撑、群团组织为辅助、社会组织为补充的共建共享的现代基层治理新格局, 推动村居基层社区逐步建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。52

其次, 农村集体产权制度改革通过产权、股份确权到户量化到人, 明晰了集体经济组织和成员的权责利边界和收益分配关系, 在减少农村基层矛盾的同时, 扩大了个人和集体的利益联结空间, 建立了个人和集体的利益相容机制, 为扩大公共事务的多元主体参与提供了动力和指引。一方面, 集体成员作为股份合作制的股东关心集体经济组织收益, 促成农村集体组织成员参与公共事务。另一方面, 在农村集体产权制度改革中, 通过落实集体资产经营责任, 规范集体资产经营收益分配, 平衡集体经济组织内部各种利益关系, 健全集体经济组织干部、成员的激励和约束机制, 逐步理顺多元治理主体间关系, 搭建信息互动、资源共享平台, 逐步提升多元治理主体集体行动能力。如山东省东平县土地股份合作社, 结合现代管理理念, 创造性地形成了一套“双线双向”作用的“合作式”激励制度, 对社员赋予广泛的民主权利, 保障社员的收益权、知情权、管理权和监督权, 建立监事会, 明确了社员在合作社的主体地位, 并使其树立起责任意识, 同时也对合作社干部形成了严格监督;并对超额利润进行“阶梯式”分配为核心的“阶梯激励法”, 阶梯式提留集体经营获取的超额利润作为合作社理事会成员的奖金, 对合作社干部形成激励。合作式激励制度理顺了社员和社干之间的关系, 使合作社经济运作和公共事务治理均取得了良好绩效。53

五、小结和进一步讨论的问题

实现乡村治理有效, 需要多元治理主体在党和政府的总体领导下, 依托有效协同的治理机制, 从经济、政治、社会、文化、法律等多个基础性层面共同做出努力, 进而聚合成系统性、整体性、协同性的乡村治理体系。农村集体产权制度改革通过其治理资源效应、治理主体效应和治理体制机制效应对乡村治理产生影响, 有望成为乡村振兴战略中实现乡村善治的枢纽环节。但对于新一轮农村集体产权制度改革, 目前学界存在的一些质疑和担忧也仍然值得我们关注并思考。如把土地产权明晰并归还给农民, 是否能处理集体经济面临的官僚主义和贪污腐败问题?又如集体产权制度改革后乡村社会网络关系的重构以及随之而来的各主体之间的利益博弈问题。还有土地资源市场化改革可能弱化集体对集体成员的保障功能的问题。54因此, 农村集体产权制度改革, 并不完全是明晰产权、还权赋能即可完成的, 更重要的是如何保护农村集体经济属于集体成员所有的问题。进而言之, 明晰产权只是激活农村集体资产、形成多元化乡村治理主体, 以及扩大多元治理主体行动空间和协作能力的第一步。下一步必须关注和解决的是相应的产权制度立法和制度化保障、集体经济组织市场竞争力提升和集体中弱势成员救济等方面的问题。

——END

编者注：

• 本文转自：仝志辉,韦潇竹.通过集体产权制度改革理解乡村治理:文献评述与研究建议[J].四川大学学报(哲学社会科学版),2019(01):148-158.

• 参考文献、关键词、英文摘要略，格式稍有调整

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